Том 3

Расходы консолидированных бюджетов на социальные цели

В 2005 г. расходы государственного бюджета Российской Федерации составили 5,9 трлн рублей или 27,4% валового внутреннего продукта (ВВП). На протяжении последних лет доля консолидированных региональных бюджетов (т. е. совокупности собственно региональных и местных бюджетов) в расходах государственного бюджета (совокупности федерального, региональных и местных бюджетов) стабильно составляет около 50%.

Федеральные власти почти полностью несут расходы по обеспечению национальной обороны, большую часть расходов на национальную безопасность и правоохранительную деятельность. Из региональных и местных бюджетов почти полностью финансируется жилищно-коммунальное хозяйство, большая часть социальных расходов.

Базовые принципы разграничения полномочий между органами власти разных уровней определены Конституцией Российской Федерации. Наиболее детальными законами, регламентирующими расходные обязательства регионов и муниципалитетов, являются:

— Федеральный закон №184 – ФЗ от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями;

— Федеральный закон №131 – ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями.

Доходы консолидированного государственного бюджета Российской Федерации в 2005 г. составили 7,61 трлн рублей или 35,1% ВВП. Более 90% этих доходов составляют налоговые доходы, остальное — неналоговые доходы, к которым относят доходы от использования государственного или муниципального имущества, платных услуг бюджетных учреждений, а также средства от применения штрафных санкций.

Налоговым кодексом Российской Федерации установлены три вида налогов:

— федеральные

— региональные

— местные, а также специальные режимы налогообложения.

Федеральными являются налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на доходы физических лиц, единый социальный налог, налог на прибыль организаций, налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, сборы за пользование объектами животного мира и объектами водных биологических ресурсов, государственная пошлина. К региональным налогам относятся налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог, а к местным налогам — земельный налог и налог на имущество физических лиц.

Приведенный перечень налогов является исчерпывающим; власти регионов и муниципалитетов не имеют права вводить налоги, не предусмотренные Налоговым кодексом Российской Федерации. Основные правила взимания названных региональных и местных налогов также определяются федеральным законодательством; региональные и местные власти имеют право устанавливать по ним налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов, налоговые льготы, но только в порядке и пределах, установленных в Налоговом кодексе.

К специальным налоговым режимам относятся: система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог), упрощенная система налогообложения и система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности для малого бизнеса, а также, система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции.

Федеральные налоги составляют большую часть налогов не только по числу, но и по объемам поступлений — в последние годы более 90% всех налоговых поступлений. Деление налогов на федеральные, региональные и местные отражает, прежде всего, разграничение законодательных полномочий в налоговой сфере. Фактическое распределение налогов по уровням бюджетной системы регулируется Бюджетным кодексом Российской Федерации. Региональные и местные налоги полностью поступают, соответственно, в региональные и местные бюджеты. В бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга зачисляются как региональные, так и местные налоги.

Часть федеральных налогов и налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, делится в определенных пропорциях между бюджетами разных уровней. Так, например, федеральный налог на доходы физических лиц полностью поступает в консолидированные региональные бюджеты; частично в региональные бюджеты зачисляются акцизы и налог на добычу полезных ископаемых.

Особое место в российской налоговой системе занимает налог на прибыль организаций. В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации у этого налога две ставки — федеральная и региональная, причем органы власти субъектов Российской Федерации имеют право предоставлять льготы по налогу на прибыль, правда, в установленных федеральным законодательством пределах. В 2005–2006 гг. федеральная ставка составляла 6,5%, региональная ставка — 17,5%. Для отдельных категорий налогоплательщиков федеральная ставка может быть снижена до 13,5%.

Объемы основной части доходов — налогов — на каждой конкретной территории зависят от налогооблагаемой базы — доходов населения, прибыли предприятий, стоимости имущества и т.д. Поскольку налогооблагаемая база размещена по территории страны неравномерно (различия между субъектами Российской Федерации в уровне налоговых доходов консолидированных региональных бюджетов на душу населения сопоставимы с различиями по валовому региональному продукту на душу населения), то для того, чтобы во всех регионах была возможность выполнять возложенные на них расходные обязательства, необходимо перераспределять бюджетные средства между регионами. Поэтому источниками доходов региональных бюджетов наряду с налоговыми и неналоговыми доходами являются безвозмездные перечисления из федерального бюджета.

Предоставление безвозмездных перечислений осуществляется в разных целях. Главная — выравнивание уровня бюджетной обеспеченности территорий. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и рядом федеральных законов, всем гражданам страны, независимо от места их проживания, предоставляется определенный набор социальных гарантий. Поскольку, в соответствии с законодательством, предоставление части этих гарантий возложено на региональные и местные органы власти, для этого в каждом консолидированном региональном бюджете должно быть достаточно средств.

Для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов в расходах федерального бюджета ежегодно формируется Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, средства которого получает большинство регионов.

Другие составляющие безвозмездных перечислений:

— Федеральный фонд компенсаций для финансирования из региональных бюджетов федеральных законов;

— Федеральный фонд реформирования региональных и муниципальных финансов для реализации программ оздоровления региональных и местных финансов;

— Федеральный фонд софинансирования социальных расходов;

— Фонд регионального развития и др.

Бюджетным кодексом Российской Федерации устанавливается ряд условий, при невыполнении которых регионам может быть отказано в предоставлении финансовой помощи. Ключевое условие — соблюдение региональными и местными органами власти налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации. Дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности высокодотационным регионам предоставляются при условии подписания ими с Министерством финансов Российской Федерации соглашений о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов.

При предоставлении финансовой помощи нижестоящим бюджетам не ставится задача обеспечить полную сбалансированность бюджетов, т.е. равенство между их доходами и расходами. Бюджеты всех уровней могут сводиться как с профицитом, так и дефицитом. Источниками покрытия дефицита региональных и местных бюджетов могут быть средства, полученные от выпуска региональных и муниципальных ценных бумаг, бюджетные кредиты (кредиты, полученные от бюджетов других уровней), кредиты кредитных организаций, поступления от продажи имущества, находящегося в региональной или муниципальной собственности, а также изменение остатков средств на бюджетных счетах.

В среднем по субъектам Российской Федерации доля безвозмездных перечислений в доходах консолидированных региональных бюджетов в последние годы составляет около 15%. При этом по отдельным субъектам Российской Федерации значения показателя варьируют от единичных процентов в наиболее благополучных субъектах (прежде всего в Москве, в Ямало-Ненецком автономном округе и Ханты-Мансийском автономном округе — Югра) до более чем 70 – 80% в наиболее проблемных регионах (таких как Республика Ингушетия, Республика Дагестан, Республика Тыва). В результате предоставления финансовой помощи региональным бюджетам межрегиональные различия в уровне бюджетных доходов на душу населения сокращаются, но полностью не исчезают. Если до предоставления финансовой помощи разница между максимальным и минимальным значениями показателя (с учетом межрегиональных различий в уровне цен) составляет около 15 раз, то после предоставления финансовой помощи — около 4   раз.